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Mobilfunkkonzepte in der Bauleitplanung — Fragen & Antworten

Rechtsfragen im Detail

Hat die 26. BImSchV. die zulässigen Grenzwerte nicht abschließend geregelt, sodass es für die Gemeinden gar nichts mehr zu regeln gibt?

a) § 6 26.BImSchV lässt ausdrücklich weitere Regelungen offen (ebenso § 22 II BImSchG); die Grenzwerte sind nicht abschließend (so BVerwG, GB v. 21.9.2010 -BVerwG 7 A 7.10). Festsetzungen eines Bebauungsplans im Rahmen eines sog. Mobilfunkkonzepts können deshalb auch eine Emissionsminderung für ein schutzwürdiges Wohngebiet vorsehen.

b) Die Grenzwertregelung der 26.BImSchV für den Mobilfunk (§ 2) unterschreitet das von § 22 BImSchG geforderte Schutzniveau und kann deshalb auch inhaltlich nicht abschließend sein.

Dürfen Gemeinden überhaupt Bundesregelungen ergänzen?

a) Den Gemeinden steht zum Einen insbesondere die das „gesunde Wohnen“ gestaltende Planungshoheit zu (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB, siehe oben BVerwG 2012). Wohnqualität erschöpft sich dabei nicht in der Einhaltung von Grenzwerten, sondern erfasst auch Geborgenheit und „Wohnruhe“ im weitesten Sinne. Grenze für Regelungen ist die Funktionsfähigkeit des Mobilfunks in der Fläche im Freien.

b) Zum anderen verfügen die Gemeinden nach dem Grundgesetz über die sog. „Allzuständigkeit“ und sind allen Bürgern in der staatlichen Daseinsvorsorge am nächsten (Art. 28 II GG). Dies rechtfertigt und verpflichtet, Schutz- und Vorsorgemaßnahmen zu leisten, wo dies der Bundes- und Landesgesetzgeber nicht kann oder will. Z.B. könnten sogar „nomadisierende“ Elektrohypersensible (rund 25.000 in Deutschland, 2007) als „Obdachlose“ einzuordnen sein, für welche Schutzzonen oder -räume geschaffen werden müssen, sofern die Ausweisung von Wohngebieten ohne Indoor-Versorgung (s.a. Ziff. 4 b und c unten) nicht ausreichen sollte.

Darf die Gemeinde im Baugenehmigungsverfahren den Nachweis verlangen, dass Alternativ-Standorte nicht vorhandenen sind?

Ja, im Innenbereich schon immer bei erforderlichen Ausnahmen oder Befreiungen, z.B. im ‚Reinen Wohngebiet’. Seit September 2013 gilt dies nun in allen Gebieten wegen § 7a der (novellierten) 26. BImSchV. Die Gemeinde darf zudem im Außenbereich der Errichtung eines Senders ihr gemeindliches Einvernehmen versagen, wenn er nicht der einzig mögliche Standort ist (§ 35 I Nr. 3 BauGB; sog. Standortgebundenheit). Der BayVGH lässt allerdings bei mangelnder Verfügbarkeit von Alternativ-Standorten ein erleichtertes „Ausweichen“ in den Außenbereich zu (2009).

Darf die Gemeinde in der Bauleitplanung bestimmte Gebiete von Mobilfunkmasten oder sogar gänzlich von der Funkstrahlung frei halten?

a) Es besteht inzwischen Einigkeit darüber, dass Masten in Wohngebieten durch ein Mobilfunkkonzept ausgeschlossen werden dürfen. Soll dies nachhaltigen Erfolg bringen, muss ergänzend aber auch eine erhöhte Einstrahlung von außen verhindert werden. Einen eigenen schärferen Grenz- oder Vorsorgewert darf dazu jedoch allenfalls das Land, nicht aber die Gemeinde festsetzen.

b) Davon zu unterscheiden ist der Funkversorgungspegel, der vom Versorgungsziel abhängt. Hier darf die Gemeinde wie bei anderen Versorgungsaufgaben (Heizsystem, Autoverkehr, Antennen) bestimmen, dass in Wohngebieten eine Selbstversorgung der Bewohner im Hausinnern und damit eine auf das Freie beschränkte Funkversorgung stattzufinden hat. Der Auftrag für eine flächendeckende mobile Funkversorgung endet unzweifelhaft an der Haustür; er könnte sich zudem auf Sprachtelefonie beschränken.

c) Für eine dennoch ungefragt erfolgende sog. Indoor-Versorgung durch Hauswände hindurch besteht kein Gesetz, das den vom EGMR 2007 prinzipiell anerkannten Schutz der Wohnung vor Funkstrahlen (Art. 8 EMRK) aufheben würde. Das gilt umso mehr, als alle Mobilfunkleistungen ebenso gut mit Kabel oder Außenantennen und Repeatern ins Innere übertragen werden könnten. All dies wäre notfalls höchstrichterlich zur Entscheidung zu bringen.

d) Eine völlige Freihaltung bestimmter Flächen von Funkstrahlung ist zum Einen über Besitz und Eigentum faktisch möglich, wenn es gelänge, in einem großen zusammenhängenden Gebiet (z.B. in einem Nationalpark ...) alle Sender durch Nicht-Vermietung von Standorten zu verhindern.

e) Zum Anderen können und müssten auch Gemeinden in ihrem Mobilfunkkonzept derartige Flächen für Menschen, die überhaupt keine oder nur noch eine geringe ‚Strahlendosis’ ertragen können, vorsehen, weil sie für die Unterbringung ihrer Bürger, die sich - vergleichbar ‚Obdachlosen’ - ansonsten nirgendwo aufhalten können, verantwortlich sind. Weder die ‚mobile’ Notruffunktion noch der Versorgungsauftrag stehen dem entgegen, weil der akute Schutz nach Art. 2 II 1 GG vorgeht. Der ‚Versorgungsauftrag’ kann außerdem nur dort gelten, wo überhaupt jemand versorgt werden will und soll.

Ortsfremden ist die geringfügige Einschränkung einer ‚mobilen’ Erreichbarkeit auf wenigen Metern im Verhältnis zu einem Schutzgebiet für Kranke ebenso zuzumuten, wie etwa Fußmärsche wegen Verkehrsbeschränkungen in einem Kurgebiet. Dies alles steht auch mit der Forderung der baden-württembergischen Landesärztekammer vom September 2014 in Einklang, mobilfunkfreie Zonen in öffentlichen Verkehrsmitteln und Gebäuden einzurichten.

Darf die Gemeinde als Standort-Vermieter zivilrechtliche Bedingungen an die Mobilfunkbetreiber zur Art und Weise des Betriebs stellen?

Ja! Es herrscht Vertragsfreiheit. Die Betreiber sind keine Träger öffentlicher Belange (BayVGH 2003). Es gibt keine öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen der Gemeinde zur Durchführung der Mobilfunkversorgung im Interesse der Betreiber. Die sog. Selbstverpflichtung der Betreiber entfaltet hier auch keine zivilrechtliche Wirkung. Das Recht, Bedingungen zu stellen, erwächst schließlich aus der Haftung der Gemeinde für eventuelle Strahlenschäden durch den Betrieb auf ihren Grundstücken, zumal die Versicherer diese nicht übernehmen wollen (so zuletzt Swiss-RE und Lloyds). Zu empfehlen wären wenigstens eine Haftungsfreistellung und Regelungen zur Indoor-Versorgung sowie generell zur Anlagenauslegung (Sendestärke, Ausrichtung, Downtilt etc).

Müssen Gemeinden und Nachbarn den „privaten“ Mobilfunkbetrieb von „WLAN-TO-GO - Netzen“ in Wohngebieten hinnehmen?

Der Betrieb von Zweit-Sendern im eigenen privaten W-LAN-Router, die Tag und Nacht senden, um einen Anschluss an Mobilfunknetze zur Nutzung durch die Öffentlichkeit oder Nachbarn zu eröffnen, dürfte eine gewerbliche Nutzung darstellen. Sie dient durch Ausweitung und Verdichtung der Mobilfunknetze einem Wirtschaftsbetrieb und ist auch für den ‚privaten’ Betreiber, der sein Haus oder seine Wohnung als ‚Senderstandort’ zur Verfügung stellt und dafür das Gerät oder Vorteile erhält, eine wirtschaftliche Unternehmung im weitesten Sinne. Sie entspricht im Grunde dem, was Voll-Gewerbetreibende in Hotels, Läden oder Gaststätten als „freie WLAN-Nutzung“ im Rahmen ihres Geschäftsbetriebs zur Verfügung stellen. Es handelt sich deshalb planungsrechtlich aller Voraussicht nach um eine das Wohnen störende gewerbliche Nutzung, die nach der BauNVO allgemein und im Einzelfall zumindest des Nachts untersagt werden kann, da Schlafstörungen durch Funkstrahlung inzwischen so gut wie sicher scheinen.