diagnose funk

Wie können Gemeinden gegen Gesundheitsgefahren beim Mobilfunk vorsorgen und zugleich das Klima schützen?

Vortrag vom 19.10.2021 von Bernd I. Budzinski, Richter a.D.
Der Richter a.D. Bernd I. Budzinski publizierte in der Fachliteratur zahlreiche Artikel zur Mobilfunkproblematik. In einem Videovortrag für eine Bürgerinitiative stellt er die Rechtslage in Kommunen beim Ausbau der Mobilfunkinfrastruktur dar mit dem Fazit, dass die Kommunen weitgehende Rechte haben. Die Bürgerinitiative bat ihn, den Vortrag zu verschriftlichen. Am Artikelende finden Sie ein Video des WEBINARES Kommunale Handlungsfelder mit ausführlichen Erläuterungen der Rechte der Kommunen.
Bernd I. Budzinski, Bild diagnose:funk

Sehr geehrte Damen und Herren,

ich begrüße Sie und freue mich, heute über die im ganzen Land geforderten Maßnahmen der Gemeinden für einen verbesserten Schutz vor Mobilfunkstrahlung sprechen zu können.

1. Mobilfunk ist, wie wir gehört haben,* potentiell gesundheitsschädlich und führt auch tatsächlich vielfach zu Beschwerden *(Vorredner Prof.Buchner).

1.1  Doch der Einzelne kann sich da­gegen nicht mit Erfolg wehren, selbst wenn er nachweislich erkrankt ist. Krankheit und Schädlichkeit werden von den Gerichten nicht anerkannt. Grund ist letztlich, dass keine sogenannte ‚anerkannte Stelle’ die Schädlichkeit von Mobilfunk direkt bestätigt.

Anerkannte Stellen sind nach der deutschen Rechtsprechung praktisch nur deutsche Behörden oder regierungsnahe Gremien, z.B. das Bundesamt für Strahlenschutz, die Strahlenschutzkommission und der private Forschungs­verein ICNIRP, der die Grenzwerte seinerzeit entwickelt hat, sowie die WHO. Andere Fachstellen und insbesondere ausländische Gremien werden nur dann zitiert, wenn sie zum selben Ergebnis wie die deutschen kommen.

Auch fremde Gerichte, etwa aus Frankreich, werden schlicht ignoriert. Selbst oberste italienische und spanische Gerichte, die aufsehenerregend Krebser­kran­kun­gen oder die Elek­trohypersensibilität anerkannten und Entschä­di­gun­gen oder Be­rufs­unfähig­keits­renten zusprachen, blieben unbeachtet.

Die deutschen Gerichte prüfen auch kaum selbst neue wissen­schaft­liche Stu­dien. Das dürfen und können auch Richter bis zu einem gewissen Grade selb­ständig tun. Noch weniger werten sie die Studien durch Beweis­auf­nahmen mit Hilfe von Sachverständigen aus. Begründet wird dies damit, dass der Streit un­ter den Wissenschaftlern nicht durch Beweisaufnahmen vom Ge­richt ent­schie­den werden könne oder auch, dass es nicht Aufgabe der Gerichte sei, diesen Streit aufzuklären.

Der Einzelne hat nicht die Kraft und die prozes­sualen und finanziellen Mittel, diese Rechtsprechung, die sich offenbar im Krei­se dreht, aufzubrechen und eine rechtliche Klärung herbeizuführen.

1.2 Aber was ist mit dem Grundsatz der Vorsorge, der ja gerade für den Fall gilt, dass die Schädlichkeit nicht nachgewiesen werden kann?

Auch damit kommt der Einzelne leider nicht weiter. Hier sagt die Recht­sprechung, entweder, dass nicht einmal ein vorsorgerelevantes Risiko bestehe - es handle sich nur um „Immissionsbefürchtungen“ – oder, dass der Einzelne keinen einklagbaren Anspruch auf Vorsorge habe. Es handle sich bei der Vor­sorgepflicht nur um ein allge­meines Staatsziel, das der Staat nach seinem Er­mes­sen in seiner Politik beach­ten könne oder auch nicht. Statt dessen könne er auch bloß Forschung zur Fest­stellung der Gefahren betreiben und diese finde hier in ausreichendem Maße statt, wie ja das Bundesamt für Strahlenschutz re­gelmäßig versichere. Auch dagegen, meine Damen und Herren, kommt man nicht an.

2. Was also kann der oder die Betroffene tun? Wie können wir uns schützen? Hier kommt nun entscheidend die Gemeinde zum Einsatz.

Die Gemeinden dürfen selbständig Vorsorge ge­genüber Umweltge­fahren treffen, und ihre Maßnahmen, die sie in diesem Zusammenhang tref­fen, anders als der Einzelne notfalls auch vor Gericht durchsetzen. Und sie kön­nen so ihre Einwohner und Einwohnerinnen vorsorglich schützen.

2.1 Die Gemeinden haben damit dank ihrer Autonomie das Recht, für ihre Ein­woh­ner durch eigene Maßnahmen mehr Schutz vor dem Mobilfunk zu bie­ten, als die Grenzwerte, die un­streitig keine Vorsorge beinhalten. Das ist auch kein Null­summenspiel. Denn die Aufforderung der Regierung, besonders auch in Bayern, die Vorsorge müsse sich doch auch an den Grenzwerten orientieren, bzw. sie so quasi selber einhalten, steht nicht im Einklang mit dem Vorsorge­grundsatz.

So hat auch das Bundesverwaltungsgericht 2013[1] zur Emission von nieder­fre­quenten Feldern der Hochspannungsleitungen zum Ausdruck gebracht, dass das recht­lich schützenswerte Interesse des Betroffenen nicht allein dahin gehe, lediglich etwas ge­ringer, sondern möglichst überhaupt nicht be­strahlt zu wer­den. Die konkrete Vorsorge hat sich daher grundsätzlich am Null­wert zu orientieren. Letztlich ergibt sich das auch aus § 1 Abs. 6 Nr. 7e BauGB, in dem davon die Rede ist, dass die Gemeinden bei ihrer Bauleit­pla­nung die Ver­meidung von Emissionen im Blick zu halten hätten.

2.2 Dieses Recht der Gemeinden zur Vorsorge gegenüber dem Mobil­funk ist vom Bundesverwaltungsgericht 2012 höchstrichterlich bestä­tigt worden.[2] Der Einwand, „die Gemeinden dürfen doch nichts tun“, ist daher schlicht falsch. Das Bundesverwaltungsgericht hat festgestellt, dass erstens ein vorsorgerelevantes Risiko bestehe - was manche immer noch bezwei­feln. Es handle sich also nicht um bloße „Immissionsbefürchtungen.“ 

Und es hat zweitens anerkannt, dass die Gemeinden dieses Risiko durch Bauleitplanung mit einem sog. Mobilfunk-Konzept eindämmen dürfen. Den Gemeinden stehe insoweit die baurechtliche Planungshoheit zur Seite, jene Umweltverhältnisse anzustreben und zu gestalten, die sie für angemessen hielten. 

2.3 Die Gemeinde darf nach dieser Rechtsprechung zur Strahlen­ver­min­derung bestimmte Wohngebiete gänzlich von Mobilfunkmasten frei halten (So geschehen in dem vom Gericht entschiedenen Fall). Und sie darf sogar mobilfunkfreie Zonen ausweisen. Letzteres ist auch vom Anwalt der Regierungsseite in einem Aufsatz (mit deutlicher Verstimmung) eingeräumt worden.[3] Auch eine lokale Beschränkung von Strahlungswerten erscheint denkbar und zur Sicherung benachbarter mobilfunkfreier Gebiete auch not­wendig. Denn es nützt nichts, wenn man eine Zone vom Mobilfunk frei hal­ten will und dann aus der Nachbarschaft mit um so stärkerer Sende­leistung dort hinein gestrahlt wird. Das Gericht hat allerdings weiter ausgeführt, die Ge­meinde dürfe nicht - sozusagen global - eine eigene „Vorsorgepolitik“ betrei­ben. Sie dürfe daher nicht für den gesamten Geltungsbereich eines Bauleit­planes eigene, ins­besondere niedrigere, Grenzwerte festsetzen. Salopp kann man also sagen: Aber „für die Hälfte“ dürfen die Gemeinden das tun.

2.4 Im Außenbereich schließlich wird man aufgrund dieses Urteils Vor­rangflächen für funkfreie oder funkarme Gebiete mit einer Strahlen­minimierung bis hin zu einer Beschränkung des Netzes auf Notruf­funk­tionen in Kur- Wander- und Naturschutzgebieten für zulässig ansehen müssen.

In der Rhön wird derzeit eine solche mobilfunkfreie Zone als Teil des Biosphä­ren­reservates Rhön zur Erholung und Forschung wie auch als Rückzugsgebiet für Elektrohypersensible geplant. Meine Damen und Herren, es besteht ein öf­fentliches Interesse daran, strahlenfreie Gebiete als Vergleichszonen für die For­schung aufrecht zu erhalten und natürlich auch als Schutzzonen für Men­schen, die überhaupt keine Strahlung mehr aushalten können. Ansonsten lässt sich zum Beispiel gar nicht mehr ermitteln, ob die gegenwärtigen Baumschä­den nicht auch auf die ständig zunehmende Bestrahlung zurückzuführen sind, wenn wir überall ausnahmslos Strahlung haben.

3. Das Recht, für die Einwohner und Einwohnerinnen gegenüber Umweltrisiken vorzusorgen, folgt auch ohne Umweg über die baurechtliche Planungshoheit unmittelbar aus der in Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) verfassungsrechtlich gesicherten Autonomie der Gemeinde und ihrem Recht und ihrer Pflicht zur Daseinsvorsorge.

3.1 Die Gemeinden, die dem Bürger ja am nächsten stehen, sind grundsätzlich allumfassend zuständig, soweit nicht Bund oder Land im Rahmen ihrer Zustän­digkeit eine Regelung getroffen haben. Es ist insoweit von Allzuständigkeit der Gemeinden die Rede. Beim Mobilfunk verhält es sich so, dass Bund oder Land keine eigenen Vorsorgeregelungen getroffen haben; die Grenzwerte ent­halten keine Vorsorge. Die Gemeinde­auto­no­mie ist damit nicht eingeschränkt.

Ganz im Gegenteil hat der Bundesrat im Jahre 2013, statt selbst zu handeln, diese Autonomie der Gemeinden gestärkt, indem er neu § 7a in der 26. Bun­desimmissionsschutzverordnung (BImSchVO) einfügen ließ, also der Regelung, die maßgebend ist für die Zulässigkeit von Mobilfunkstationen.

Danach darf die Gemeinde Alternativstandorte für Masten vorschlagen, die im Falle der Mach­barkeit und (annähernden!) Gleichwertigkeit mit der Planung des Mobil­funkbetreibers ak­zeptiert werden müssen – sofern auch noch die Frist zur Gel­tend­machung die­ser Alternativplanung von der Gemeinde eingehalten wurde. Also mit ande­ren Worten: Man kann den Mobilfunkbetreiber zwin­gen, den Masten an diesen anderen von der Gemeinde ausgesuchten Standort zu verlegen.

3.2 Die gemeindliche Autonomie gibt der Gemeinde auch das Recht, Klima­schutz­-Ziele in ihrer Planung zu verfolgen. Auch der Klimaschutz ist wie die Vorsorge ein Staatsziel. Er darf sogar abstrakt, das heißt ohne Nachweis eines konkret zu erwartenden messbaren Erfolgs angestrebt werden, wie die höchst­richterliche Recht­sprechung 2006[4] entschieden hat.

Das bisherige Versorgungs­konzept des Mo­bil­funks ist klimaschädlich. Dies ist auch für Mobilfunk-Konzepte von Bedeu­tung, darauf komme ich noch zurück.

3.3  § 7a der 26. BImSchVO zeigt schließlich, dass auch ohne Bebauungs­plan auf die Stand­ort­planung der Betreiber jeweils von Mast zu Mast Einfluss genommen wer­den kann. Ebenso kann damit ein komplettes Mobilfunk-Kon­zept zur Platzierung meh­rerer Masten vor­bereitet wer­den, auf das dann jeweils die einzelnen Ent­schei­dungen nach § 7a ge­stützt werden können.

Diese Möglichkeit ist auch nicht nur auf den ‚Suchkreis‘ des Mobilfunkbetreibers  beschränkt, wie es neuerdings in der bundesrepublikanischen Neufassung des sog. Mobilfunkpakts verlangt wird, und was auf bloße „Kosmetik“ hinauslaufen könn­te. Denn § 7a 26.BImSchV enthält ebenso wenig eine der­artige Ein­schrän­kung wie der spezielle bayerische Mobilfunkpakt (Ziff. 1.2.3), der unbefristet weiterhin gilt und in Bayern Vorrang hat (so Ziff. 6 der Bay. Hinweise vom 23.06.2020 zu Mobilfunkanlagen). Dass Stand­orte außer­halb eines Such­kreises im Einzelfall – vor allem bei einem bereits weitestgehend verplanten Gebiet - technisch eher ungeeignet sein mögen, ist des­halb nicht von vor­ne­herein zu unterstellen, sondern jeweils gesondert zu prü­fen und ggf. fest­zustellen.

Auch Gemeinden ohne Bebauungsplan können also nicht sagen, sie könnten „nichts tun.“ Sie dürfen auch das planungsrechtliche Einvernehmen für einen zu verschiebenden Masten verweigern, solange über einen rechtzeitig gel­tend ge­machten Verschiebungswunsch der Gemeinde noch nicht abschließend ent­schie­den ist. Materielle Rechtsgrundlage ist insoweit ebenfalls unmittelbar die Gemeindeautonomie in Verbindung mit § 7a der 26. BImSchVO, welcher eine planerisch städtebauliche Bedeutung i.S. des § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB ent­fal­tet, so dass eine Versagung des Einvernehmens darauf gestützt werden darf.

Dies berech­tigt des weiteren auch zur Durchsetzung eines Baustopps, falls sich der Mobil­funk-Betreiber an die rechtsverbindliche Verschiebung des ‚Mastens‘ nicht hält, oder einer Rück­gän­gig­machung etwa bereits durchgeführter Bau­maß­nahmen. Und all dies darf dann not­falls auch vor Gericht zur Wieder­her­stellung der verfassungs­recht­lich geschützten Gemeinde­autonomie durch­ge­setzt werden. Ebenso darf zur Einhaltung und Durchsetzung der Rechte der Ge­meinden aus § 7a die für § 24 BImSchG zuständige Landesbehörde angeru­fen werden (sog. LAI-Hinweise, S. 40); das ist in Bayern in diesem Fall das Staatsministerium (Baurechtl. Beurteilung v. 23.06.2020, Ziff. 6).

Nur Verän­de­r­ungs­sperren können im Zusammenhang mit einem bloßen Mobil­funk-Konzept nicht erlassen wer­den. Hierzu ist dann ein Bebau­ungs­plan not­wen­dig.

Die in Gemeinden häufig geäußerte Auffassung, man könne nichts machen, wenn sich Betreiber und Standortverpächter einig seien, trifft unter diesen Gesichts­punk­ten nicht zu.

4. Wenn den Gemeinden also auf der einen Seite solche Rechte zur Seite stehen, die einen besseren Schutz ihrer Bürger und Bürgerinnen ermöglichen können, besteht auf der anderen Seite auch eine gewisse Verpflichtung, aus Gründen der Daseinsvorsorge mindestens zu prüfen, ob von diesen Rechten Gebrauch gemacht werden soll. Ich bin daher der Auffassung, dass jede Ge­meinde und insoweit auch jeder Gemeinderat ver­pflichtet sind, eine solche Prüfung vorzu­nehmen, nämlich zu prüfen, ob sie ihre Bürgerinnen und Bürger durch ein Mo­bil­funk­-Konzept - auch mit einem Bebauungsplan - besser schützen wollen als es die Grenzwerte vorgeben oder ob sie sie weiterhin „ohne Vorsorge be­strah­len lassen“ wollen. Ja, so drastisch muss man dies einmal zur Entschei­dung stellen.

Und diese Verpflichtung nimmt zu, je stärker die Anzeichen einer wirklichen Gefahr geworden sind. Und das ist heute der Fall.

4.1 Eine weitere Verschärfung bringt jetzt - das hat soeben schon Prof. Buchner eindeutig erklärt - 5G. In Ver­bin­dung mit neuartigen Antennen ent­stehen völlig neuartige Strahlen­verhältnisse und es ist sogar ungewiss, ob selbst die geltenden Grenzwerte in jedem Falle eingehalten werden können. Schweizer Verwaltungsgerichte haben deshalb Baugenehmigungen beanstan­det.

Nun ist es allerdings so, dass in der Schweiz etwa um den Faktor 10 niedrigere Grenzwerte (für Wohngebiete) gelten als bei uns - das muss man auch wissen - und diese könnten offenbar ohne weiteres überschritten werden. Es ist je­doch nicht bekannt, wo die Grenze liegt, bis zu der die Überschreitung geht, und ob nicht auch die deutschen Grenz­werte dann irgendwann betroffen wären. Das gilt erst recht, weil diese neuartige Strahlung der 5G-Antennen bisher gar nicht zuverlässig gemessen werden kann.

Der renommierte und vom Bundesamt für Strahlenschutz offenbar geschätzte Niederländische Gesundheitsrat hat deshalb vor wenigen Monaten ein Mora­to­rium für das echte 5G mit den sogenannten Millimeterwellen oberhalb von 26 Gigahertz empfohlen[5] und die wissenschaftliche Beratungskommission des Europäischen Parlaments STOA hat allgemein ein Moratorium für 5G ge­fordert.[6]

4.2 Wie sollte es da „unzulässig“ oder „abwegig“ sein, dass die Gemeinden von ihrer Autonomie Ge­brauch machen und ebenfalls versuchen, ein Moratorium einzufordern, wie häufig etwas ängstlich eingewandt wird? Es geht um gewich­tige städtebauliche Gründe, nämlich Vorsorge zu treffen gegenüber einer alle Einwohner treffenden neuen Steigerung des Mobilfunkausbaus auf eine höhere Emissionsstufe mit neuen Sendetechniken und Antennen.Diese sachliche Zu­spit­zung und die Eil­be­dürf­tigkeit gibt den Gemeinden nach meiner Einschät­zung das Recht, auch schon zur Sicherung bloßer, recht grober Ent­wür­fe, wie sie z.B. ein Planer zunächst skizzieren kann, sofort Ver­än­de­rungs­sperren zur Aufstellung von Bebauungsplänen mit Mobilfunk-Konzept zu erlas­sen, um ihre Rechte gegenüber einem erkennbar hektisch voran getrie­benen Ausbau zu wahren.

4.3 Ich fasse also nochmals kurz zusammen:

Der Einzelne ist gegenüber der wachsenden Mobilfunkbelastung schutzlos – aber die Ge­mein­de ist vorsorgefähig und kann ihn schützen, und zwar äu­ßersten­falls bis hin zur Bereitstellung einer mobilfunkfreien Zone. Angesichts dessen und mit Rücksicht auf den gegenwärtigen, gesicherten Stand der Forschung ist es nicht nachvollziehbar, wenn Gemeinden von ihrem Recht, einen verbesserten Schutz zu bieten, keinen Gebrauch machen. Wir müssen ja auch damit rech­nen, dass, was offiziell gar nicht registriert wird, unter uns immer mehr Men­schen sind, die die ständige Zunahme der Strahlung täglich spüren, aber überhaupt nicht mehr ertragen können.

5. Was aber sollen die Gemeinden nun planen und aus ihren Rechten konkret machen? Nicht jedes Recht, das man hat, muss man auch hundertprozentig umsetzen. Und da haken auch die Mobilfunk-Betreiber mit zwei Hauptein­wän­den ein: Haupteinwand a): Eine Minimierung der Strahlung führe zu einer erhöhten Be­lastung des einzelnen Nutzers, weil sein Handy dann stärker strahlen müsse. Und b): Die filigrane Netzstruktur der Betreiber erlaube keine Eingriffe fremder Planer von außen, weil dies zu Störungen führe.

Diese Einwände sind nicht stichhaltig, aber man muss sie ausräumen, wenn man eigene Planung durchsetzen will.

5.1  Zunächst zu Haupteinwand a (das Handy müsse stärker strahlen, wenn schwä­cher gesendet werde): Das ist in dieser Formulierung irreführend. Eine bloße Minimierung der Sendeleistungen der ‚Masten‘ ändert nichts an der Sen­de­lei­stung der Handys. Anders ist es nur, wenn der ‚Mast‘ weiter weg gesetzt wird. Es handelt sich also um einen Einwand, der nur bei einer Verschiebung von Sen­demasten auf weiter vom Nutzer entfernt liegende Alternativstandorte auf­treten kann – und  auch dann nicht immer, denn es sind durchaus Aus­gleichs­möglichkeiten durch eine bessere Sichtverbindung oder vermehrte Re­flek­tio­nen, weniger dämpfende Hindernisse usw. möglich. Dieser Einwand betrifft da­mit nicht die generelle Minimie­rung der Sendeleistungen durch ein Mobil­funk­konzept.

5.2 Die Sendeleistung der Handys erhöht sich auch bei einer größeren Ent­fer­nung des ‚Mastens‘ im Übrigen nur deshalb, weil Sender und Empfänger im ‚Masten‘ vereint sind. Natürlich sendet dann im Prinzip jedes Handy stärker, wenn der Empfänger im ‚Mast‘ weiter weg ist. Diese Einheit von Sender und Empfänger ist aber nicht notwendig. Schon seit Langem wurde eine Trennung diskutiert, der­gestalt, dass innerhalb der Bebauung getrennte Empfänger installiert werden, während die Sender außerhalb der Bebauung stehen.

5.3 Und auch die ‚Masten‘ brauchen, allein wegen der größeren Entfernung zur Bebauung, nicht zwingend stärker zu senden. Das soll ja gerade durch ein Kon­zept vermieden werden. Und das ist ohne Weiteres möglich, wenn das Innere aller Gebäude nicht länger mit mobilem (!) Funk versorgt werden soll.

Dazu wurden in frz. Städten, z.B. Grenoble, Versuche gemacht bzw. durch­ge­rech­net, und es ergab sich, dass man mit wenigen Sendeanlagen zusätzlich die Mobilfunk­versorgung selbst mit 0,6 V/m (also einem Hunderstel unseres Grenz­wertes!) wie bisher auf­recht erhalten kann und fast keine weiteren Sen­der braucht, wenn man auch noch darauf verzichtet, in alle Häuser einzu­strah­len, um eine sog. Indoor-Versorgung herbeizuführen.

5.4 Dadurch kann auch viel Energie gespart werden, weil der Funk nicht mehr mit aufgedrehter Leistung durch die Wände aller Häuser – auch durch metal­lene Fronten und isolierte Fensterscheiben! - ins Innere der Gebäude „hinein­gezwungen“ werden muss. Allein diese ehrgeizige Indoor-Versorgung ist der Grund dafür, dass alle Sender absichtlich 200-fach - bis möglicherweise so­gar 1000-fach, wie es für 5G wegen der schlechteren Durchdringungsfähig­keit nötig sein könnte, - stärker senden müssen, als notwendig wäre, um nur im Freien einen einwandfreien mobilen Empfang zu sichern. Beim Durchdringen aller Hauswände geht nämlich bis zu 90 % Sendeenergie verloren; das ist ein äußerst schlechter Wirkungsgrad. Und bei Starkregen und Schneefall muss noch mehr aufgedreht werden, ohne dass - vor Allem bei 5G - eine Garantie besteht, dass dann alle Häuser weiterhin sicher versorgt sind.

Das Versorgungskonzept eines Haus­anschlusses an den Funk von Draußen, also die sog. Indoorversorgung, ist damit meines Erachtens überholt. Sie war auch nie so geplant und nie durch eine ausdrückliche parlamentarische Ent­scheidung gebilligt gewesen.

5.5 Die Indoorversorgung ist aber heute auch schon praktisch überholt, d.h. gar nicht mehr notwendig. Denn die Anbindung ans Netz im Hausinnern erfolgt viel­fach ja schon über Kabel und WLAN. Wozu also dann noch mit mehreren Funk­netzen Tag und Nacht in die Wohnungen hineinstrahlen lassen? Allein das führt doch zu den beobachteten und berichteten Gesundheitsbeeinträchtigun­gen.

Dass den Mobilfunk-Betreibern im Übrigen die erhöhte Belastung durch schlech­ten Empfang im Hausinnern bisher eigentlich gleichgültig war, beweist ihre frühere Absicht, das Festnetz durch Funk ganz zu ersetzen und zwar ohne, dass überall getrennte Empfänger in der Bebauung verteilt worden wären.

5.6 Inzwischen aber hat offenbar ein Umdenken stattgefunden. Denn nunmehr soll jeder Haushalt bis 2030 einen Glasfaseranschluss erhalten. Das ver­kündete die Telekom.[7] Dem haben auch andere Betreiber zugestimmt, bei­spiels­weise die Telefonica, die eine eigene Glasfaserfirma gegründet hat, oder soweit ich weiß, in der Schweiz die Swisscom.

Hier zeigt sich ein Ansatz für einver­nehm­liche Regelungen für ein Netz aus Glasfaser und Funk, der ohne Indoor­versorgung vereinbart werden könnte. Dazu aber später mehr.

5.7 Nun zu b (fremde Planer störten nur): Das mag in der Tat für einzelne Masten gelten, die auf einen Alternativstandort verschoben werden sollen, nicht aber für eine Serie von Masten oder für ein ganzes gemeindliches Mobil­funk-Kon­zept. Insoweit ist auch ein fremder Planer in der Lage, für ein ganzes Gemein­de­gebiet eine in sich stimmige Planung vorzusehen, vor allem dann, wenn die Gemeinde bislang noch große Funklücken hat. Dazu gibt es für klei­nere Ge­mein­den auch schon genügend Beispiele. Und dieser Einwand ließe sich vollends ausräumen, wenn die Betreiber die von der Gemeinde beauftragten Planer in ihre eigene Planung miteinbezö­gen, statt möglichst alles geheim zu halten. Je früher ein Planer also beauftragt wird und je umfassender er infor­miert wird und planen darf, desto besser.

5.8 Ein gemeindliches Mobilfunk-Konzept ist also technisch machbar und drin­gend geboten zur gesundheitlichen Vorsorge - und auch zum Klima­schutz. Das Mo­bilfunk-Konzept der Zukunft besteht nicht nur in einer Strah­len­mini­mie­rung, son­dern in einem neuen Versorgungskonzept. Auch da darf die Gemeinde mit­reden, denn die Erschließung jeder Art, und so auch die Telekommunika­tion, ist Daseinsvorsorge und gehört somit zu ihren Aufgaben. Ziel muss eine Anbin­dung aller Bewohner an das Internet über Glas­faser mit einer Selbst­ver­sorgung innerhalb des Hauses sein, wie bei Strom, Gas und Wasser.

Jeder Mitbewohner hat dann künftig die Wahl, ob er sich im Haus ohne Mobil­funkstrahlung weiter durch Verzweigung mit Kabeln anschließen will, oder Raum für Raum durch die inzwischen serienreife Lichtfunk-Technik VLC oder LiFi. Notfalls könnte er vorübergehend wie bisher auch noch WLAN nut­zen. Dieses ist gegenüber der Indoor-Versorgung das geringere Übel, weil WLAN durch den Nutzer selbst regel- und einstellbar ist, während die Einstrah­lung der Mobilfunksender von außen 24 Stun­den lang ohne jede Regelungs­möglich­keit ein­trifft. Von großem Vorteil ist bei der Lichtfunk-Technik auch die Tat­sa­che, dass bloßes – hier sogar ‚unsichtbares‘ - Licht die Nachbarn nicht mehr beeinträchtigt, sowie die Gefahr einer Störung oder des Abhörens durch Frem­de völlig ausschließt. WLAN geht demgegenüber durch Wände, trifft Nach­barn und verrät sich Fremden.

6. Wie können Mobilfunk-Betreiber nun dazu gebracht werden, dieses Konzept mitzutragen?

6.1 Zunächst scheinen sie selbst die Vorteile erkannt zu haben und plädieren dafür, wie erwähnt, jedes Haus an die Glasfaserkabel anzuschließen. Dafür spricht ja schon, dass die Übertragungskapazität und Sicherheit von Glasfaser, wie Fach­zeitschriften berichten, sowie auch ihre Zukunftssicherheit unerreich­bar viel größer sind als bei jeder Funktechnik, auch von 5G. Und die Glasfa­ser­verle­gung kommt insgesamt kaum teurer als Funk, denn für die 5G-Sende­ma­sten muss in je­dem Ort und zudem in Feld und Wald ebenso Glasfaser ver­legt wer­den. 5G entfaltet seine vielgerühmten Möglichkeiten richtig nämlich nur mit Anbin­dung aller Sen­der an Glasfaserkabel. Zugleich müsste fast vor jedem dritten Haus ein an Glas­fa­ser angeschlossener 5G-Sender eingerichtet werden, wenn tat­säch­lich alle Häuser bis in die Keller mit 5G versorgt werden sollen. Es lägen also auch bei 5G vor den Häusern nicht weit entfernt Glas­fa­ser­lei­tun­gen, für die die Anwoh­ner allerdings nichts bezahlen würden – es sei denn, über die Gebühren für den Funk.

Die generell für Kabel und sogar um mehrere Größenordnungen für Glasfaser höhere Leistungsfähigkeit und damit auch Zukunftssicherheit zeigt sehr an­schau­lich folgendes Schaubild mit dem Kommentar der Autoren:[8]

"As a baseline, there is a divide between “wireline” internet (like cable and fiber) and “wireless” internet (like 5G). Cable systems can already deliver better service to most homes and businesses than 5G wireless deployments because the wireline service can carry signals farther with less interference than radio waves in the air." Quelle: www.eff.org/deeplinks/2019/10/why-fiber-vastly-superior-cable-and-5g

6.2 Der Ausbau für eine 5G-Vollversorgung aller Häuser, die ursprünglich wohl das Festnetz ersetzen sollte, würde nach alldem bis zum Jahr 2025 euro­paweit 500 Milliarden Euro kosten. Das rechnete das ITRA-committee im euro­päi­schen Policy Department for Economic aus.[9] Hinzu kommen noch lau­fende Pacht­kosten für Tausende neuer Senderstandorte.

Zugleich stellte das ITRA-Komitee fest, dass die Mobilfunk-Betreiber dieses Geld nicht haben. Woher werden sie es wohl holen?

Es wäre also überraschend, wenn die Mobilfunk-Betreiber nicht nach neuen Lösungen suchten.

6.3 Eine bloße Versorgung mit Funk durch Wände und Luft ist außerdem stör­an­fällig und unwirtschaftlich. Sie muss daher allein dort zum Einsatz kom­men, wo sie unverzichtbar ist, nämlich unterwegs und im Freien. Ur­sprüng­lich war sie ja nur als Autotelefon gedacht. Bis zu 90% der Sende­ener­gie und da­mit erheb­liche Stromkosten, nämlich rund 60 %, könnten eingespart werden, wenn auf die Indoor-Versorgung verzichtet würde und nur noch im Freien ge­sen­det wird. Dabei ist weiter zu beachten, dass 5G ohnehin rund doppelt so viel Strom brauchen wird wie der bisherige Mobilfunk. Z.B. Huawei selbst räumt ein, dass 68% mehr Strom benötigt würde,[10] was Fachleute für nicht ausreichend halten.[11]

Rechtlich ist im Übrigen weiter daran zu erinnern, dass Mobilfunksendeanlagen nach der Baunutzungsverordnung als gewerbliche Nutzung oder Nebenanlagen in allen Wohngebieten nur aus­nahmsweise oder im Wege der Befreiung zuläs­sig sind. Diese Wertung des Gesetzgebers hat städte­bau­liche Bedeutung und darf sich auch in der planeri­schen Abwägung bei der Aufstellung von Bebau­ungs­plänen mit Mobilfunk-Konzepten niederschlagen. Der Anschluss aller Häuser nur mit Glasfaser ist somit offensichtlich vorzu­zie­hen.[12]

6.4 Und er ist rechtlich auch noch aus einem anderen Grund geboten:

Der hohe Energieeinsatz für 5G mit Funk durch die Wand schädigt nämlich das Klima und muss vermieden werden. Das sagt das Umweltbundesamt, also eine zuständige Fachbehörde. Wört­lich stellte es in einem Gutachten fest, „der Mobilfunk ist für den Haus­an­schluss ungeeignet und aus Sicht des Umwelt- und Klimaschutzes nicht trag­fähig.“[13] Das sind die Ergebnisse seines von ihm durchgeführten Forschungs­projektes.

Die Gemeinden dürfen und müssen nach dieser Feststellung des Umweltbun­desamtes auch den Klimaschutz im Rahmen eines Mobilfunk-Kon­zeptes ein­planen. Der Klimaschutz macht nun - neben der Vorsorge vor den Gefahren der Strahlung - ein Mobilfunk-Konzept mit Bauleitplanung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB vollends erforderlich.

6.4 Es wurde immer bezweifelt oder bestritten, dass ein Mobilfunk-Konzept im Rechts­sinne erfor­der­lich sei. Dieser Einwand ist aber spätestens jetzt, wenn allein mit einer über Kabel ge­planten In­door­-Ver­sorgung das Klima geschützt und eine Forderung des Umweltbundesamtes erfüllt werden kann, sicher nicht mehr gegeben. Insbesondere lässt sich noch weniger als bisher[14] nun der Vor­wurf der „Ver­hinderungs­pla­nung“ erheben, weil der Schutz des Klimas ohne bewusste „Be- und Verhin­derungen“ gar nicht möglich ist. Im Übrigen benö­ti­gen nicht nur die Sender vor dem Haus, son­dern auch die Handys drinnen zur Verbin­dung nach draußen „durch die Wand“ wesentlich mehr Sendeenergie und damit häu­fi­gere Akku-Aufladungen, was zusätzlich das Klima belastet.

6.5 Weiter kommt hinzu, dass nur durch die ständige Durchflutung aller Häu­ser mit Funk un­sere persönliche Sicherheit im Hinblick auf Überwachung beein­träch­tigt wird – wie ja auch Prof. Buchner ausgiebig ausführte. Machen wir uns klar, nur wenn ständig ein Funknetz innerhalb von Häusern gegen­wärtig ist, kann in die Häuser sozusagen „hineingeschaut“ oder -“gehorcht“ werden. So mag zum Beispiel ‚Alexa‘, selbst wenn WLAN ausgeschaltet ist, eines Tages von außen, z.B. vielleicht vom Nachbarn aus dem Haus oder von jemand auf der Straße angesteuert und einge­schaltet werden können oder seitens des Betreibers weiterlaufen, ohne dass es die Bewohner über­haupt bemerken. Einzige Sicherheit hiergegen ist das Fehlen eines permanent eingestrahlten Mobilfunknetzes!

7. Es ist nun richtig, zu versuchen, mit den Mobilfunkbetreibern einvernehm­liche Regelungen zu erzielen. Dabei müssen aber die dargelegten Rechte der Ge­mein­den zur Vorsorge für Gesundheit und Sicherheit sowie zum Schutz des Klimas in vollem Umfange berück­sichtigt werden, zumal sie auch im Interesse der Betreiber sind und die Forderung des Umweltbundesamtes auch für sie gilt.

Die Mobilfunkbetreiber stehen also – sofern sie nicht von sich aus ein neues Konzept wie vorgeschlagen umsetzen - vor der Wahl: 

7.1 Zusammenarbeit unter Berücksichtigung eines gemeindlichen Mobilfunk­kon­zepts und der viel beschworenen Selbstverpflichtung, die für Bayern noch­mals in ihrer ursprünglichen Form bestätigt wurde,[15] oder die Einordnung in ein von der Gemeinde allein und einseitig durch Bebauungsplan verbindlich aufge­stell­tes Mobil­funk­konzept.

7.2 Dem regelmäßig erhobenen Ein­wand des öffentlichen Interesses an einer guten Mobilfunk-Versorgung kann dabei mit der Verfassung begegnet werden, die in Art. 87f GG lediglich eine „ausreichende und angemessene“ mobile Ver­sorgung ver­langt, wie auch das bereits zitierte Bundesverwaltungsgericht 2012 bestä­tig­te.

Und jene Nutzer, die ständig klagen, dass der Mobilfunk-Empfang so schlecht sei, - wobei immer auch zu fragen ist: ist er das nur innerhalb der Häuser oder auch im Freien? – könnten darauf verwiesen werden, dass sie mit der Glas­faser alsbald weit bessere Alternativen haben werden.

Meine Damen und Herren, eine alles bietende Versorgung, die mit Kabel ins Haus kommt, und im Freien in vielen Fällen auch nur mit 4G schon gesichert wäre[16] (wie die Bundesregierung in ihrem Bericht 2019 bemerkte), ist „aus­rei­chend“ im Sinne der Verfassung. Aber eine noch dazu klimaschädlich ins Haus Tag und Nacht ein­gestrahlte 5G-Versorgung durch 4 Betreiber gleichzeitig, die be­schränkt auf den jeweiligen Vertrag größtenteils nicht genutzt wird, ist in diesem Sinne nicht „angemessen“.

Ich gratuliere jenen bayerischen Gemeinden, die sich trotz 5G-Hype auf den Weg ge­macht haben, um ihren Bürgern einen besseren Schutz als das bloße Minimum der Grenzwerte zu verschaffen – und damit zugleich viel für den ge­botenen Schutz des Klimas und unsere Selbstbestimmung und Sicherheit tun können.

Ich wünsche viel Erfolg und Durchhaltewillen!

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!

Bernd Irmfrid Budzinski,  Richter am VG a.D.

Schriftlich geringfügig am 19.11.2021 überarbeitete Fassung

Quellen

[1] BVerwG, Beschluss v. 22.07.2010 - 7 VR 4.10 - ; https://openjur.de/u/163037.html RdNr. 45: Es besteht ein „Interesse der    Antragsteller an jeglicher Verschonung von elektromagnetischen Feldern“. Und  BVerwG v. 26.09.2013 - 4 VR 1/13 - ; https://datenbank.nwb.de/Dokument/479030/: RdNr. 58: „Das Ziel einer Vermeidung von Immissionen durch elektromagnetische Felder unterhalb der Grenzwerte ist ein abwägungs­erheblicher Belang.“

[2]  BVerwG  v. 30.08.2012 - 4 C 1.11 -; https://datenbank.nwb.de/Dokument/450872/

[3]  RA Koch (Regelmäßiger Anwalt der BNetzA), „Die kommunale Angst vor dem Mobil­funk“, NVwZ 2013, 251/255: „vollständiger Ausschluss aus Gesundheitsgründen möglich“. Ebenso RA’in Hensel: „mobil­funk­freie Zonen zulässig“; IDUR-Schnellbrief Nr.181, S.67 ff., Nov./Dez. 2013.

[4] Siehe zur Zulässigkeit einer Satzung über den Anschluss- und Benutzungszwang an die Fernwärmeversorgung aus Gründen des Klimaschutzes BVerwG, Urteil v. 25.1.2006 - 8 C 13.05-, NVwZ 2006, 690, 692 f.

[5] https://www.healthcouncil.nl/documents/advisory-reports/2020/09/02/5g-and-health (abgerufen 28.7.2021).

[6]  https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2021/690012/EPRS_STU(2021)690012_EN.pdf (abgerufen 19.9.2021): “These frequencies clearly affect male fertility” (d.h. bisher genutzte Mobilfunknetze bis 6 GHz!). Bei höheren Frequenzen – auch für 5G – lasse sich dies mangels geeigneter Studien nicht beurteilen.  

[7]  https://www.tagesschau.de/wirtschaft/technologie/telekom-forciert-glasfaser-offensive-101.html

[8] „Why Fiber is Vastly Superior to Cable and 5G“, by Bennett Cyphers and Ernesto Falcon , October 16, 2019: „As a baseline, there is a divide between “wireline” internet (like cable and fiber) and “wireless” internet (like 5G). Cable systems can already deliver better service to most homes and businesses than 5G wireless deployments because the wireline service can carry signals farther with less interference than radio waves in the air"; https://www.eff.org/deeplinks/2019/10/why-fiber-vastly-superior-cable-and-5g

(Das Schaubild ist frei verfügbar, so der Verlag EFF; https://www.eff.org/copyright.…).

[9] Colin BLACKMAN and Simon FORGE PE 631.060 – April 2019; https://www.europarl.europa.eu › RegData › etudes › IDAN ›2019 › 631060 › IPOL_IDA(2019)631060_EN.pdf

[10] https://carrier.huawei.com/~/media/CNBG/Downloads/Spotlight/5g/5G-Power-White-Paper-en.pdf

[11]  https://winfuture.de/news,110321.html und https://www.mobilegeeks.de/news/netz-trifft-nachhaltigkeit-was-5g-mit-erneuerbarer-energie-zu-tun-hat/

[12] Dazu passt die Empfehlung eines US-amerikanischen Ingenieurteams zur Beschränkung der Haftung mit Mobilfunkbasisstationen einen Abstand von 500 m zur Wohnbebauung einzuhalten; Pearce et al (2019) "... to minimize negative health effects of   cellular phone towers"; https://ehtrust.org/cindy-russell-md-to-the-city-of-pittsfield-council-members-on-cell-tower-radiation-health-impacts/

[13]  Energie- und Ressourceneffizienz digitaler Infrastrukturen, Ergebnisse des Forschungsprojektes „Green Cloud-Computing“;                 https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/energie-ressourceneffizienz-digitaler

[14] Siehe dazu Nitsch/Weiss/Frey „Kommunale Gestaltungsspielräume im Rahmen des 5G-Ausbaus“; NVwZ 2020, 1642 (1644) und im selben Heft Budzinski „Gemeindliche Autonomie, 5G und Vorsorge“; NVwZ 2020, 1649.  

[15]  Bayerische Hinweise zu Mobilfunkanlagen v. 23.06.2020, Ziff. 6: „unbefristete Fortführung des bestehenden Pakts“ (von 2002).

[16]  So die Bundesregierung in ihrem Papier zur „Mobilfunkstrategie“ (2019), z.B. bzgl. „Agrar 4.0“; https://www.bmvi.de/ SharedDocs/DE/Anlage/DG/Digitales/Mobilfunkstrategie.html (S. 24 und S. 7: Auch abgelegene „Weiße Flecken“ tolerabel!).

Grafik:diagnose:funk/Contini-Frank

Publikation zum Thema

4. vollständig überarbeitete Auflage, 2021Format: A5Seitenanzahl: 96 Veröffentlicht am: 26.05.2021 Bestellnr.: 104Sprache: DeutschHerausgeber: diagnose:funk | Titelfoto: stock.adobe.com

Kommunale Handlungsfelder

Mobilfunk: Rechte der Kommunen - Gefahrenminimierung und Vorsorge auf kommunaler Ebene
Autor:
diagnose:funk | Dipl.-Ing. Jörn Gutbier
Inhalt:
Diese Broschüre gibt Auskunft, welche Möglichkeiten Gemeinden haben, in die Aufstellung von Mobilfunksendeanlagen steuernd einzugreifen. Es wird aufgezeigt, was Kommunen neben dem sog. Dialogverfahren mit den Betreibern noch alles tun können, um ihre Bürger:innen mit einem Vorsorge- und Minimierungskonzept vor der weiterhin unkontrolliert zunehmenden Verstrahlung unserer Lebenswelt zu schützen. Darüber hinaus wird auf Argumente eingegangen, die in der Mobilfunkdiskussion eine wichtige Rolle spielen: die Grenzwerte, der fehlende Versicherungsschutz der Betreiber, der Mobilfunkpakt der kommunalen Spitzenverbände, die Strahlungsausbreitung um Sendeanlagen, die Messung und Bewertung der Strahlungsstärke, der Diskurs um Sendeanlagen versus Endgeräte, Kleinzellennetze, alternative Technologien u.a.m. Die Kommune ist immer noch die einzige Ebene, auf der zur Zeit ein wichtiger Teil einer neuen, effektiven Art der Mobilfunkvorsorgepolitik zum Schutz der Menschen und der Umwelt eingeleitet und umgesetzt werden kann.